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东北地区营造法治营商环境试议(作者姓名:隋磊)

发布时间:2023-09-27 10:19:14 浏览次数:172

摘要:东北地区作为我国的重要能源产区,也是我国老工业基地,近年来经济增长态势平缓,缺乏突破。本文以东北地区为具体研究对象,结合东北地区的具体情况,分析东北地区法治化营商环境建设存在的不足和有效对策。研究的结论将对东北老工业基地营商环境的透明化、法治化建设有切实的参考意义,通过优化法治化营商环境,助力东北地区吸引投资,推动该地区营商环境焕发生机。东北地区贸易发展面临前所未有的机遇和挑战,在RCEP协议生效的机遇下,打造法治化营商环境,进一步增强东北地区与RCEP伙伴国之间的毛依存性与互补性,深化彼此间贸易合作,避免贸易领域恶性竞争,使得彼此间贸易关系得到更好的发展。

关键词:东北地区、营商环境、法治、对策

一、法治化营商环境的概念

营商环境是指市场主体,包括各企业在从事生产经营活动中,涉及的与政府、市场、法治、文化环境等外部因素和条件的总和。营商环境的好坏,直接反映一个地区经济发展水平及社会稳定性,也决定着人民的获得感和满意度。法治化营商环境,就是一个地区的营商环境在法治化的轨道上平稳运行,以法治助力经济发展,经济水平反作用于法治。法治化水平的高低决定营商环境的好坏。法治化营商环境,体现在健全的法治保障、完善的监督体系,规范的市场经济秩序,行政机关依法行政及司法机关公正司法等各个方面。诚然,东北地区法治化营商环境存在诸多方面的问题。通过完善和健全法律制度体系,来加强营商法治化的建设。法治,是人民意志的产物,在切实得到执行前需得到民众的尊重和拥护。法治环境涉及立法、司法、执法全流程,比如政府依法行政水平,司法机关公正司法水平,法律法规是否健全,制度机制是否完善,崇尚法律氛围是否浓厚,公民尊法守法意识是否树立,法律理论素养是否具备,市场经济是否公平公正公开,健全的立法体系、完备的司法体系、丰富的法律公共服务体系、创新的非诉讼争议解决机制甚至具有创新活力的法治人才,都是法治环境的一部分。

二、东北地区法治营商环境面临的问题

区域发展不平衡一直是我国法制化营商环境的现状特点,从全国范围上看,东北地区和中西部地区,在全国范围内的法制化营商环境位居后列。究其原因,是东北地区的经济发展水平较全国相比较低、地方政府的执政理念相对滞后、民众的维权意识较落后导致的。目前,东北地区法治化营商环境存在一些问题,主要有以下几方面:如政府对营商支持力度不够,法治保障不健全,商事案件司法审判执行水平不高,社会法治化氛围不浓厚,经济秩序不稳定,问题明晰,才能有针对性对的提出对策。

(一)政府服务市场经济职能发挥不到位

打造高效便捷的政务环境是优化营商环境的根本途径。一方面,黑龙江省作为传统老工业基地之一,干预市场经济较多,政府职能定位不清晰,对企服务理念较弱。另一方面,黑龙江省的行政审批方式、流程复杂化,企业办事服务质量较低,导致办理行政耗时耗力,行政审批效率低,更有部门工作人员消极办公,出现“磨洋工”现象,并且许多行政审批与营商环境建设的目标不一致,存在“不适应”现象。可见,政务环境急需优化,政务惠企能力有待改善,服务型政府建设仍存在问题。东北地区政府在法治化营商环境建设方面存在的问题主要表现为以下几点:

1.以服务意识不强

东北地区政府行政理念更新缓慢,行政审批事项纷繁复杂。特别是涉企业的审批事项,简化审批手续,虽然近些年来,政府在行政审批事项上已下大决心和力度进行整改,但仍存在部分行政审批流程复杂,不便民、利民的情况时有发生,该取消的审批项目没有完全取消,该下放的权力没有下放彻底;社会管理和服务职能履行不到位,仍然采用传统的社会管理体制及方式,不适应法治化营商环境的迫切需要。

2.服务不到位,官僚主义较重

政府部门官僚主义较为严重,没有从根本上转变服务理念,服务型政府建设深入力度不够,特别是与北、上、广、深等发达城市相比,差距巨大。服务效果未达到人民预期,人民群众办事既要跑线上,又要跑线下,有时线上线下多头跑,不能起到减轻群众负担的作用,一些审批服务事项通过网上预约办理比例较低,常常出现网上办理遇到诸多困难,人民群众还要到办公地点办理。“事难办、脸难看、门难进”的问题还在一定程度上存在,一些企业在和行政服务单位接触时,依然存在服务窗口少、等待时间长、材料缺失不一次性告知等现象,导致企业时间成本经营成本上升,企业满意度低。

(二)对营商环境的司法保障力度不够,保障不够全面,作用不够明显

1.司法职能作用发挥成效不高

运用司法职能助力优化法治化营商环境效果不明显,审判质效不高,案件审理周期长,浪费司法资源,同案不同判的情况时有发生;调解率不高,诉前调解缺位,企业负担较重;对涉企刑事犯罪打击力度不够,没有形成有力震慑,犯罪成本低导致犯罪率较高,投资者合法权益得不到有效保护;不重视舆情控制,近年来,信访率居高不下,审理案件前没有充分对企业现状进行调研和研判,容易引发舆情,对社会营商环境产生冲击,应急预案启动不及时,客观上损害了企业的权益;执行力度不大,对涉企案件的执行,部分存在消极执行、拖延执行和选择性执行的情况,执行措施简单粗暴,强制措施启用的不及时,对被执行人的惩戒手段发挥不到位,导致企业胜了诉讼却倒在执行的最后一个环节上,一定程度上损害了企业合法权益。

2.保护投资者权益和解决纠纷的司法渠道有待加强

司法是守护公平正义的最后一道防线,司法保障是一个地区乃至一个国家营商环境的最后依托。东北地区司法机关在严厉打击经济犯罪和高效解决经贸投资纠纷方面仍存在诸多不足,法体制运行不畅,队伍建设不规范、监督制约机制有缺陷、机关管理体制不健全、效率较低、判决标准不统一、执行难、案多人少、法官、检察官业务素质不高的现象广泛存在。

(三)法治化营商环境治理相对滞后

1.信用体制不健全

一个优质的市场环境,各市场主体之间应当秉持诚信、恪守承诺,这也是构建健康有序市场环境的基础。在东北地区屡屡发生企业失信现象,一些大型企业依托自身背景,不遵守市场经济秩序,违背诚实信用原则、不履约、不守约的情况时有发生,具备垄断资本的企业在市场上恶性竞争、导致一些小型、微型企业遭受很大的经济损失,甚至对东北地区市场环境抱有敌意,使得东北地区建设优质营商环境面临困境。在我国市场经济建设过程中,政府的责任举足轻重,如果政府失信,会导致场场主体不愿投资、不敢投资,这也是对营商环境的严重损害,同时也为政府公信力带来严重的打击。

2.对违法行为打击力度不大

对垄断行业监管缺失、打击力度不足等问题广泛存在,例如,某些大品牌的食品企业向国家知识产权局申请注册商标,取得良好效果,在市场竞争中处于优势地位,但后期,市场上便出现目多家模仿的商标、包装、名称的产品,对权利人合法权益造成的损害,企业通过起诉对山寨产品进行维权,但收效甚微、无法维护自身合法权益,且使企业受到巨大的经济损失。

(四)人才缺失,专业性不足

2018年9 月,习近平总书记在视察东北时,对东北振兴的重要性进行了强调,并且提出以优化营商环境作为振兴东北的突破口,全面深化改革。但因为东北地区营商环境建设起步较晚,使得各地区人员力量不够、效率不高、经验不够,在黑东北地区推动优化营商环境战略布局中不能发挥很强的作用。主要有以下两个方面的表现:

外聘人员素质不高。相关培训并不完备,使得合同工在服务群众的过程中容易发生纠纷,进一步增加了群众和政府之间的矛盾,群众满意度不高,并且在上岗培训时并不要求有关资质,甚至在例如法院、检察院等需要专业法律知识素养的单位,工作人员并学历较低,有的单位的外聘人员甚至只有小学学历,即使通过岗前培训仍然无法胜任本职工作,使得服务质量较低。在此情况下,应当尽快对本单位的从业人员学历进行排查,组织从业资格考试,加强合同工岗前培训,进一步提升服务质量。

人才培养和教育相对缺位。东三省地区内的知名高校,虽有法律类的专门院系和专业,但更多的是偏重于法律知识的传授,对伦理教育及实践运用存在缺位,这就导致了学生只停留在对法律的理解上,而运用法律的水平不足,而且法律伦理教育的缺失,也会导致法学生毕业后从事法律工作时,没法树立起正确的法律观,在后期从业过程中,会有滥用法律的情况发生,这对于法治化营商环境的建设并无裨益。另外,教育资源的稀缺也是因素之一,在大学时期,在知识体系形成的重要阶段,学生们接受不到专业系统的法律知识培训,无法为社会输入人才,有的年轻人,早在大学毕业后,就选择了离开,留在东北地区的年轻人,也都选择毕业后考公务员,到政府机关工作。调查显示,黑龙江省的人才流失严重,拿哈尔滨来说,哈尔滨的年轻人群体主要集中在各个大学中,而大学生毕业后纷纷选择离开黑龙江,到外省发展,除哈尔滨之外,像鹤岗、鸡西、七台河等地级城市,基本看不到年轻人,空城化倾向明显,真正有能力的优秀人才,并不会选择到东北地区工作,优秀人才主要聚集在北京、上海、成都等一线城市,东北地区对年轻人的吸引力有限,进一步推动法治化营商环境建设存在困难。

三、东北地区法治化营商环境存在问题的原因分析

(一)政府机关法治意识相对薄弱

近年来,司法机关的信访率逐年升高,人民群众逐渐认为正常的维权渠道不如信访高效,导致闹访、缠访的现象时有发生,对法律的权威造成冲击。一些企业遵规守约意识不强,各种仿制、仿假、制假的现象依然存在,合同诈骗、恶意欺诈、养老诈骗案件破坏了社会诚信体系,国家工作人员并没有建立法治思维, “官本位”思想较为严重,所以对全民守法观念进行培育,是法治社会、法治政府、法治国家建设的前提,也是营造法治化营商环境的生态土壤。

(二)相关部门对法治化营商环境建设不够深入

在执法的过程中存在“重复执法、交叉执法、多头执法”的情况,并且,一些执法部门通过运动式执法、选择性执法方式开展工作,没有稳定的经营活动信息及预期,对市场主体的正常经营活动造成破坏。长期存在的混乱执法的现象,一方面是因为九龙治水的情况长期存在,没有统一的部门进行协调、规划;另外一方面,执法人员过度追求执法效果和经济效果,导致执法不规范的情况长期存在。行政机关“野蛮执法、暴力执法”现象也时有发生,甚至于,一些行政机关在履行权力的过程当中,对企业正常经营活动干预过多、过严、过细,对企业经济纠纷通过行政手段、司法手段进行插手。如对检查期限进行延长、检查范围扩大,对市场主体正常的诉求漠视。

(三)司法人员运用法律水平不高

但人民法院审理商事案件的司法水平,并不能够适应当前的发展。法官在适用法律、认定事实、证据认定、庭审驾驭、依法裁判等方面,还存在一定程度上的短板。这是由于在东北地区,受经济发展的限制,商事案件占比不高,与北、上、广等地法院相比,商事案件数量很少。在司法实践中,接触到重大商事案件的机会很少,法院作为业务部门,法官的司法水平是在审理一个个具体案件的过程中积累中不断提升的,东北地区的法官审理商事案件数量不足,尤其是重大疑难复杂的商事案件更是屈指可数,司法水平也就不能快速的提高,法官的审判水平不足可能直接导致冤假错案的产生。每一个冤假错案,对司法的破坏力是巨大的。对于一个市场主体来说,一个地区的司法水平是十分重要的考虑因素,如果一个地区司法水平不高,那么企业就不会选择在这个地区投资、发展,这客观上导致了招商引资困难的现象。

(四)司法办案水平不精、服务意识不强

对于东北的确法院来讲,部分法官在办理涉企案件时,办精品案、铁案的意识没有完全树立,存在得过且过、敷衍了事现象,导致案件质量存在程序错误甚至是实体错误,案件质效不高,企业对司法失去信心,司法公信力下降。同时,执法领域也存在问题,执行法官消极执行、被动执行、选择性执行,甚至存在腐败现象,善意文明执行理念树得不牢,查封、扣押、冻结、划拨、限制高消费、列入失信惩戒等强制措施运用不规范,甚至怠于实施,导致很多案件胜诉以后却无法实现诉权。

(五)营商环境建设尚未建立全方位的监督

政务公开不完善,监督体系不健全。应以责任追究为手段落实政务公开。没有完全借助新闻媒体推进政务公开;对执法行为进行监督制约不严格,目前执法权滥用、执法不公正、执法不严格等情况在仍然存在,成为影响法治化营商环境的短板。对司法的监督不强,严查违法违纪问题线索渠道不畅通。没有主动接受监督,法官执法行为不规范,导致企业对司法不信任,损害司法公信力,只有法官廉洁公正,企业才能信赖法律,打官司才能心里有底;对市场主体的监督缺失,对于市场主体的监督出现真空地带,对于虚假竞争、恶性竞争、垄断经营等破坏市场秩序的行为严厉打击力度不够;企业内部监督不到位。企业内部纪检监察的作用发挥不突出,尤其是对企业主要领导履职情况生产经营重点环节的监督监管不合格,没有很好地引导教育企业合法经营、合规经营。

(六)对法治化营商环境的考核不健全

在实践过程当中,一些政府部门将应对考核作为工作的出发点和落脚点,使得原本为了提升群众办事效率而设置的指标流于形式,还存在权责不清、重复认领的问题,使得基层营商局将大量的精力花费在程序性事项中,严重影响了营商环境建设的工作效率。企业守法意识不强、守法意识淡薄,在进行市场活动时,将获取最大化的自身利益作为行动的出发点,而对于法律规范不愿遵守,违法活动经常出现,不仅冲击了健康的营商环境,而且这种目光短视的行为也使得其商业前程受到了很大影响,导致不遵守法律规范的企业在市场中处于优势地位,将遵守法律规范的企业逐出市场竞争中。目前,东北地区并没有建立完善健全的社会信用评价体系,在市场主体进行经营活动的过程当中,违法成本较低,一些市场主体认为行政机关法不责众,法律制裁风险较低,从利益和风险对比的角度出发,选择铤而走险,市场主体违法行为频繁发生。

(七)相关法治建设亟待健全

法治不健全,立法不完善,对营商环境促进保护力度不够、一些领域法律法规出现空白状况,市场在资源配置中的决定性作用不明显,政府的宏观调控作用力度不大,没有加快制定和完善与营商环境相关的法律法规,未规范审批手续,对市场主体合法权益的保护力度不够。对已经存在的一些法规和行政规范性文件中存在不利于市场竞争的规定,没有在修改、完善等,使其不再适应市场经济的发展需要;保护企业权利法律法规不健全、不完善,对市场主体的经营权、财产权等保护的法律制度及法规政策不完善;知识产权的法律法规并未完全建立起来,对专利权、商标权、著作权等法律法规极不重视,存在法律空白;各相关部门没有将数据共享,无法更全面、更有针对性的服务于市场主体提高职能化水平

四、优化东北地区营商环境的对策及建议

转变政府职能,提高政府法治化营商公共服务能力市场经济发展需要及社会主义法治化营商环境的提升需要积极构建服务型政府。在市场经济条件下,政府亟须转变政府职能,从大包大揽的全能型政府、政府作为市场规则的制定者和监督者到现阶段的服务型政府。政府通过宏观调控促进资源合理分配,通过规范市场经济秩序,促进市场主体间的公平竞争,并为市场主体提供高效、便利的公共服务。因此,构建服务型政府是市场经济发展的客观需要,也是法治化营商环境对政府职能提出的基本要求。

(一)确立以服务为核心的执政理念在全国政府转变职能的大背景下,东北地区服务型政府的建设明显滞后,影响了法治化营商环境建设进程,必须加快节奏构建起服务型政府,推动政府职能转型乃当务之急。实现政府职能转型,应确立服务型政府理念。打造市场经济背景下的服务型政府,需要确立以人民为中心的执政理念。必须牢固树立以民为本的执政理念。真正做到“权为民所用,情为民所系,利为民所谋”。政府只有站稳人民立场,从群众中来,到群众中去,维护社会整体利益和人民的长远利益,一切为了人民、一切依靠人民,充分考虑人民群众的根本利益,尊重和保障人民群众的权利,才能得到人民的支持、赢得民心。要转变以往的错误守旧观念,树立起大局意识、服务意识,摒弃传统的官本位思想,转变为政府与人民平等主体的理念,政府虽然是社会管理者,同时也是服务者,认识到政府的权力是人民赋予的,要将人民赋予的权力转化为为民服务的效能。

(二)健全法治保障,优化法治营商环境,首先体现在法治保障上。在市场经济活动中,经济纠纷普遍存在,有人、有经济活动的地方即会产生纠纷,经济纠纷发生后,能够有合理、合法的解决渠道,得到充分的法治保障,对市场主体从事市场行为,无疑是一颗定心丸,能够让企业等市场主体更放心、更安心的从事生产经营活动,推动市场经济繁荣发展。

(三)健全法治保障,首先要完善国家的执法、司法体系,国家运用公权力,用执法、司法这两个引擎,双轮驱动,为市场营造和谐稳定的环境。其次就是为市场主体建立起一套完备的诉求解决机制,即市场主体在接受行政权力的制约,不再处于弱势一方,不再是被动接受,而是平等的,产生异议时可以采取合法途径,与行政权力进行对抗,比如行政复议、行政诉讼等。当两个平等的市场主体之间产生纠纷,可以采取民事诉讼渠道维护权益,公平、公正的得到合理解决。

(一)完善监督体系

完善监督体系,就是市场主体在接受国家公权力的管理时,可以充分行使监督权。目前,全国各级政府,都设立了网上举报热线,举报电话、举报信箱等,丰富的监督渠道,市场主体可以通过多形式、多渠道的监督政府的行政行为。另外,作为合法的市场主体还可以申请政府依法公开经济性质文件、事项,公开听证,参政议政,表达自己的见解,都是作为一个公民所享有的合法权利。与此同时,国家也有完备的监督机制。党和政府的监察部门,监察委员会等机构,形成了对公权力的监督和制约,市场主体可到相关部门合理表达诉求。对于司法机关的司法行为,作为国家法律监督机关的人民检察院,也会对人民法院的司法审判执行行为,以发出检察建议、公益诉讼、支持起诉、抗诉等监督手段,对司法行为进行监督,从而倒逼司法公正,这些措施都为法治化的营商环境提供了扎实的保障。

(二)规范市场经济法治秩序

市场经济发展的好坏,首先在于良好的市场环境,良好的市场环境涵盖市场准入和市场经营两个方面,市场准入要依法依规,不允许出现关系户、灯下黑的现象。在市场准入的过程,国家应该依据法律法规和市场准入规则,严格审查市场主体的资格、条件等,审查通过后方可进入市场。这是保证市场规范的首要环节,这个环节如果失守,势必会导致市场主体鱼龙混杂,冲击市场经济秩序。其次就是有公平公正的市场竞争环境。市场准入之后,就进入经营环节,存在着市场主体之间的竞争,在严把市场准入关后,合法的市场主体在生产经营过程中,必须严格遵照市场竞争规定,采用合法手段开展竞争,试想一下,如果市场主体都采用拉关系、官商勾结、行贿受贿、垄断竞争,无视法规和竞争规则,那么市场竞争环境势必会混乱不堪。只有每一个市场主体都能坚守公平公正的道德标准和法律底线,在法律允许的范围内从事经济活动,才能营造一个风清气正的营商环境。

(三)行政机关依法行政

我国是在中国共产党领导下的人民民主专政国家,社会各个方面都受到国家的管理,政府对市场具有宏观调控的作用。市场主体的经营行为,毋庸置疑会受到公权力的制约,公权力对营商环境的作用,犹如一只看不见的手,起着重要的作用。政府对市场经营的管理,主要体现在执法权和审批权两方面。执法公正,审批合法,逐步树立政府权威,落实政府的各项职能。由此可知,完善和优化营商环境的过程也就是实现执法公正的过程,也是营商环境法治化的直接体现。

(四)司法机关公正司法

司法机关与行政机关不同,其不直接对市场进行管理,但司法公正是维护社会公平正义的最后一道防线,同样对优化营商环境起着至关重要作用。当前,中国已经成长为全球第一大经济体,经济迅猛发展,人民法院受理的案件逐年增多,案件类型也更复杂。

(五)提高行政效率

互联网的迅猛发展也为政府的行政方式、方法带来便利,利用“互联网+政务服务”的方式和互联网大数据有效结合,以数据跑路取代人民跑腿,推动人民群众和市场主体权利的实现,是法治化营商环境进一步优化的重要路径。我国一些发达省份已经全面铺开无纸化办公和线上办公,目前东北的确也在推行,如今年,黑龙江地区推行高速公路收费后网上打印票据等措施,大大降低了成本,但东北地区在推行互联网办公方面仍存在力度不够,效果不好,直接影响了行政审批效率等情况,因此必须加大力度优化行政审批流程,特别是涉企业的审批事项,简化办事流程,大力推进行政审批制度改革,该取消的审批项目坚决取消,该下放的权力尽快下放,进一步规范政府权力,为企业进入市场经营提供便利条件。

(六)健全企业权利保护法律法规

发挥司法保障营商环境的作用。市场经济的发展过程中,司法对于推动构建法治化营商环境起到十分重要的作用,同样是构建法治化营商环境的关键环节,人民法院、民检察院作为司法机关,对法治化营商环境的建设肩负着重要使命。知识产权制度当前在东北地区建立健全仍有缺陷和短板。知识产权制度能够有效保障市场主体进行研发和市场创新,通过创新驱动发展战略,能够有效激励市场主体、从业人员、高等院校投入资金,通过著作权、商标权、专利权的不断完善,结合法律法规建设,加大知识产权保护力度,加强知识产权法院对于知识产权类行政案件、刑事案件、民事案件的审理,保障市场主体合法权益。强法治化营商的监督,推进政务公开建设监督是最好的防腐剂,是规范行为的重要武器。对于法治化营商环境的建设,监督在其中不可缺少。监督不仅仅是对行政机关、司法机关的监督,也有对企业的监督,构建起全方位、无死角的监督体系,可以对破坏法治化营商环境的行为产生约束和有力震慑。

结语

上文针对东北地区法治化营商环境存在的问题和背后的深层原因进行分析,从转变政府职能,确立以服务为核心的执政理念;健全法治保障;完善监督体系;规范市场经济法治秩序;司法机关公正司法;健全企业权利保护法律法规等方面提出相应的解决对策,对东北地区法治化营商环境建设提供参考。

(作者:隋磊,女,肇源县人民法院,三级法官)

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